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财政部动刀 政府与社会资本合作项目前途堪忧?

2017-11-19 11:19:19 新浪网 

  中国财政部正在让此前经历了四年猛跑的PPP(即政府与社会资本合作)项目热潮慢下来,并进行规范。

  2017年11月16日,财政部发出《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(简称《通知》),其中明确:进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

  据经济观察报了解,这还是只是第一步,之后财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。具体措施包括:强化10%的支出红线;强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系。

  一位PPP监管部门人士对经济观察报坦言,将不规范的PPP项目清理出项目库,是为了防范金融风险,监管层从未承诺进入PPP项目库的项目会进行政府担保或者兜底。

  “PPP项目入库,是责、权、利的充分划分,若是项目出现问题,需划分、划清责任,它并非财政的隐性担保,当然进入项目库对项目会有一定的增信作用。”这位来自监管部门的人士告诉记者。

  禁止和清退

  自2017年年初以来,财政部就一直不断地对PPP进行规范。

  2017年11月1日,财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。

  一周后,江苏省财政厅发布我国首个地方版强化政府和社会资本合作(PPP)监管的规范文件,从地方层面再度强调严禁借PPP模式变相举债融资,坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

  此时中国的PPP产业已经发展成了总投资额超过十万亿元的投资规模。按照财政部PPP中心数据,截至2017年9月末,全国入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。

  面对如此庞大的项目库,财政部也在进行筛选评估。财政部金融司司长王毅公开表示,财政部组织开展项目库集中清理,对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。

  财政部在11月16日出台的《通知》中,明确了将被清除出PPP项目库的相关标准。其中不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的项目一律不得进入项目库,已经入库的也将会被清理。同时,现有项目库内未按规定开展“两个论证”的、不宜继续采用PPP模式实施的、不符合规范运作要求的、构成违法违规举债担保的、未按规定进行信息公开的项目将被清退。

  PPP项目库中不规范的项目只是这几年来PPP发展的一个缩影。E20研究院执行院长薛涛认为,地方政府依然没有改变融资冲动,地方政府经济建设任务,过度使用PPP,超过财政承受能力限制范围使用PPP。而一些地方政府将一些不适合的项目做成PPP项目,造成了政府付费类PPP项目中,社会资本只针对前端的工程利润,规避了后期运营。

  这些无不意味着中国这轮PPP的发展已经到了一个拐点。从中国PPP的监管部门的态度看,PPP还会继续推进,但是PPP的推进速度将会降下来。

  薛涛认为,这三年政府对PPP初步建立了一个系统,包括操作流程,管理规范,还有信息系统,更重要的达成了推动PPP的共识,认识到了规范的PPP能够控制地方债务。

  但是规范并不意味着停摆,来自PPP监管部门的人士告诉经济观察报,规范PPP,是为了提质增效,当然PPP不会像前三年那样高速发展。现在,PPP的发展速度会慢下来,但是效率和质量会提升上去。

  资本金穿透

  “资本金穿透”的要求,是财政部金融司司长王毅在2017年11月初的一个公开论坛中提出的。王毅表示,一些地方、一些项目出现了自有资金实力不足的现象,举债借贷参与PPP,小股大债叠加风险。对此,王毅特别强调,要坚持资本金的管理。“要求对资本金做真正的穿透,而不要让政府所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车,更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金,再用银行的钱做运营。”

  王毅称,政府和合作伙伴一定要掏出真金白银,拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资,但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足,“穿透”看资本金都是借款,“小马拉大车”。这种情况下,社会资本难以分担长期的风险,PPP这个好的机制难以发挥应有作用。

  对于资本金穿透,在薛涛看来,就是要追查PPP中项目的资本金来源,不能是借债,不能是固定的回报。

  薛涛给记者分析,为什么进行资本金穿透,首先避免高杠杆带来的金融风险,其次便是防止社会资本方的资本金全是借款,没有达到共担风险的目的,甚至会从客观上带来套工程利润提前走人的现象。

  来自PPP监管部门的人士则对经济观察报表示,资本金穿透主要是针对资本金不能用债务资金。PPP主要依靠未来的收益,而不是将资本金虚化。这样可以打破重工程轻运营的结局,也可以有效的防止运营期间出现问题。“资本金穿透管理可以有效的去杠杆,降低企业负债,可以迫使金融机构投资PPP,一是获得投资利息回报,其次是获得股权回报,也就是运营利润回报,还可以获得资产溢价的增值回报。若是PPP项目出现问题,可以用资本金来有效延缓时间,给政府和社会资本寻找到解决公共服务的途径和方法。这样PPP的速度肯定会降下来,但是质量肯定上去。”上述来自PPP监管部门的人士表示。

  王毅还公开指出,地方政府方面,过于重视融资对经济增长的拉动,而轻视长效机制的塑造;过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范。社会资本方面,注重短期利益而轻视长期运营,“项目建好就拿钱、项目落地就走人”。中介组织方面,PPP刚刚起步,中介组织经验不足,对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中,“在干中学、边干边学”。中介市场缺乏行业自律和政府有效监管,服务水平还有待提高。

  王毅表示,财政部下一步将从四个方面来推动PPP工作:第一、从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变。第二、从重视增量项目,向更加重视存量项目转变。第三、从关注短期效益,向关注中长期效益转变。第四、在力所能及的情况下,更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”,支持“一带一路”发展。

  据悉,未来财政部将会继续出台规范PPP的相关政策。比如:强化10%的支出红线,强化两评(财政可承受能力和物有所值评价)并且将建立完善的PPP支出监测体系。

  2017年11月10日,国家发展改革委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》(以下简称《意见》),对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署。其中提出,完善政府和社会资本合作(PPP)项目价格调整机制,促进政府和社会资本合作模式推广。

  大岳咨询总经理金永祥认为,新阶段的政策越来越清晰,未来PPP从数量上讲,总量高峰期已经过了,每年地方政府推出的PPP项目,2017年应该是一个高峰,以后数量大幅增加的可能性很小了。从2014年到现在起飞阶段,有些不规范的地方,接下来会越来越规范,从行业上讲不是公共服务的项目,风险分配不合理、运作不规范的、不接受上级政府监管的项目被清除出项目库。政府付费的这扇门越关越紧,价格进行调整,使用者付费的项目会增加。
(责任编辑:刘嵩 HA005)
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