均衡转移之难

2011年07月18日15:35  来源:《财经》 作者:王开
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  新出台的均衡性转移支付办法首次引入激励机制,其引导地方财力更多投向公共服务的意图明显,但效果难测

  《财经》实习记者 王开

  2011年7月1日,财政部公布了《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》(下称2011版办法)。

  与原有转移支付办法相比,2011版办法除延续原先的“解决地方财政缺口”进行的转移支付,新增加了转移支付增幅调控机制和奖励资金,增强了民生因素在其中的权重。

  同时,新办法首次引入激励机制,意在引导地方财力更多投向公共服务均等化。其中第13条规定,对省以下“均等化努力程度”排名前五位的地区,按照该地区转移支付额的一定比例给予奖励。

  但新办法并未扩大中央对地方均衡性转移支付的规模,所谓增幅调控机制和奖励资金,也只是在既有盘子内调整。因此,首次出现的激励机制,属起步阶段,更多作为一种政策导向存在。

  “我们这次激励机制是一种新的尝试与探索。今后一个时期,将逐步完善省以下财力差异评价办法,把握奖励力度。”财政部预期司体制处处长项中新说。

  激励民生投入

  均衡性转移支付的概念,可追溯到1995年。

  作为1994年实行的分税制改革的配套制度,1995年,中央政府引入了税收返还和转移支付制度。最初,转移支付的形式主要包括税收返还、过渡期转移支付、体制补助、结算补助、专项拨款等。其中,调节地区之间财力分配,弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,实现地区间基本公共服务能力均等化的重任,就落在了“过渡期转移支付”身上,这正是均衡性转移支付的前身。

  1995年时,过渡期转移支付只有21亿元的资金规模,此后几年内,也一直没有超过100亿元,其均衡性作用微乎其微。此时,占据主导地位的是中央对地方的税收返还。

  直到2002年,中央因改革所得税收入分享办法而增加的收入,全部用于对地方,主要是对中西部地区的一般性转移支付。“过渡期转移支付”概念不再使用,改为“一般性转移支付”。

  2009年,为进一步规范财政转移支付制度,更加突出促进公共服务均等化的功能,“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。“做出这一改变的目的,主要是为今后完善现行转移支付体系打基础。”财政部预算司体制处处长项中新表示。

  除了在计算方法上微调,每年的《中央对地方均衡性转移支付办法》差别并不大。而2011版办法则做出了较大调整。

  据项中新介绍,财政部预算司体制处在拟定2011版办法草案后,曾邀请14个省的财政厅预算处处长到北京座谈。

  由于缺乏调控体制,地方财力波动幅度较大,甚至地方转移支付出现负增长,因此增加增幅调控机制并没有在座谈会上引起争议。

  但对于增加奖励资金部分,各方意见不同。

  在不少地方财政厅官员看来,转移支付属中央之责,并非恩惠,本就不应规定用途,至于资金的使用情况,则应由地方人大监督。通过对“均等化努力程度”的排名进行奖励,事实上间接干预了地方对转移支付资金的用途。

  “增加奖励资金这一激励因素,其意在缩小省以下地区间差距,促使财力流向低洼地。”项中新对《财经》记者说,而缩小地区间财力差距,实现基本公共服务均等化,避免社会成员之间利益失衡,本为均衡性转移支付之初衷。

  据《财经》记者了解,近年来,虽然局部县乡财政困难状况有所缓解,但随着公共财政保障范围的拓宽和支出标准的提高,省以下财力分布不尽合理,基层财政压力仍然较大。

  来自财政部的数据显示,从省、市、县三级财力分布看,2008年按财政供养人口计算的人均财力,省级为15.9万元,市级15.8万元,县级仅4.5万元,省、市两级分别是县级的3.6倍和3.5倍。而目前,中国绝大部分公共支出发生在市、县、乡三级,尤其是县乡两级承担了大部分的基本公共服务。

  从横向人均财力分布情况看,部分省份不同县之间财力水平也差异巨大,因此,促进省内实现财力均衡的激励因素确有必要。

  但是2011版办法中并没有明确奖励的额度,地方是否会对“奖金激励”产生积极性,还是个未知数。另外,考虑到现实中的政府工作人员的政绩观和干部考核体系,是否能通过奖励的办法达到促进民生投入的目的,目前亦难预料。

  弱势的均衡

  在中国现行的转移支付体系中,均衡性转移支付资金分配考虑了影响财政收支的客观因素,诸如人口规模、人口密度、少数民族等,并结合各地实际财政收支情况,按照各地标准财政收入和支出差额,以及转移支付系数计算确定,同时考虑到增幅的控制和调整。同时,根据规定,凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区,不纳入均衡性转移支付分配范围。

  而其他的转移支付方式则基本按照基数测算、增量返还等方式,导致只增不减和“上交越多返还越多”现象突出,实际上是固化了地区之间的财力差距。

  比较各种客观因素,在各类转移支付方式中,均衡性转移支付的均等化作用更为明显。

  据《财经》记者了解,2010年中央财政实施转移支付之前,中、西部地区人均一般预算收入相当于东部地区的36%和41%;中央实施转移支付后,中、西部地区人均一般预算支出上升至东部的67%和87%,地方基本公共服务均等化水平明显提高。这其中,均衡性转移支付的均等化效果最为显著。

  但在现实中,均衡性转移支付在转移支付总规模中所占比例仍然偏低,影响了实际效果。

  就均衡性转移支付在转移支付总额中的占比而言,2002年之前,为4%左右;2008年增长至19%;2009年,因金融危机导致税收增长乏力,又回落到17%。2011年财政预算中,该比例首次达到20%。

  “提高均衡性转移支付的规模与比重是一个努力方向,怎么也得提升到50%以上。”财政部财政科学研究所副研究员于长革认为。

  相对于1995年均衡性转移支付的21亿元,2011年的6609.11亿元资金规模无疑已大大增加,但也只为同期转移支付总额的五分之一。以均等化为目标的转移支付制度,在实践中远远没有实现目标。

  在这种情况下,地区间财力差距亦在不断扩大。2009年,地区间财力差距甚至高于1993年的水平。

  增大均等力度

  6月27日,国家审计署审计长刘家义表示,随着中央财政收入规模和转移支付总量的大幅增长,转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制,变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。

  然而,在分税制改革伊始,中央政府即作出了“存量不动”的原则性规定。同时按照保护地方政府既得利益的思路,中央政府从分税制改革中集中起来的收入,其中部分仍按基数返还给地方。经济发展越快的地区得到的税收返还越多,这固化了地区间的财力差距,同时与转移支付制度本身的均等化初衷形成冲突。

  此外,相对于一般性转移支付,专项转移支付的比重过大,也形成“逆调控”效应。据财政部的数据显示,1994年到2009年,中央对地方专项转移支付总额累计达到5.34万亿元,占到转移支付总额的53%。

  财政部财政科学研究所副研究员于长革解释说:“专项转移支付由于其具有特定用途,必然要求基层配套,基层财政越困难,越难以配套,这部分转移支付就会被中央抽回。这是一个逆向的调控结果。”

  加大一般性转移支付的力度,尽量减少、压缩专项转移支付,近年来呼声甚高,但因涉及中央各部委之间审批权的协调而举步维艰。目前,具有中央转移支付资金分配审批权的部门多达37个,几乎涉及每个部门。而各部门各自为政、设立项目众多,导致地方“跑部钱进”现象严重。

  6月27日,国家审计署审计长刘家义也表示,按现行办法,有些用途类似的专项资金,涉及多个管理部门和多个项目,审计署在对2010年度中央预算执行和其他财政收支情况进行审计时,在90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题,涉及金额3.32亿元。

  2009年,在金融危机背景下,由财政部申请,国务院同意额外增加转移支付总额,一度被认为是重构均衡性转移支付总额确定机制的契机,但从2011版办法来看,其总额确定机制并无变化。

  有学者断言,如果维持现行收入划分体制不变,未来地区间财力差异将进一步扩大。东部经济发达,自有收入的潜在增长能力较强,而西部地区对中央转移支付的依赖程度愈来愈高。如果失去了目前的资源收益,又没有新的增长点,前景堪忧。

  为了让财政功能回归本位,实现税收“取之于民、用之于民”的职能,从财政支出方面看,则必须加快政府从经济建设型财政向公共服务型财政的转轨,将更多的财政收入投入基本公共服务建设中去。

  就此而言,中国既有的均衡性转移支付力度,无法真正实行均等化的目标。根据财政部统计,直到2008年,中国的均衡性转移支付对地方标准收支缺口的满足程度仅为72%。

  一位财政部人士表示:“实际上,72%的满足度只是在某些年度某些地区达到过。就全国来说,目前尚达不到70%。而在正常情况下,均衡性转移支付建立之后,就应该完全弥补缺口。在国际上,这本来就是均衡性转移支付的基础功能。”

  另外,要实现公共服务的均等化,除了财政再分配手段之外,还必须进行户籍制度改革,允许人口自由流动,使所有居民皆可享受同等的公共服务待遇。

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